Il est largement admis que la protection des banques par les pouvoirs publics a contribué à la crise financière, ce qui a conduit à des propositions visant à exiger des banques qu’elles financent une part plus importante de leurs portefeuilles par des fonds propres plutôt que par des dettes – obligeant ainsi les actionnaires à absorber les pertes au lieu des contribuables. Cette colonne fait valoir que ce sont les ratios de fonds propres par rapport au risque des actifs qui importent, et non les ratios de fonds propres en soi. Bien que des exigences plus élevées en matière de fonds propres pour les banques puissent être souhaitables, les coûts de la réduction de l’offre de prêts devraient être pris en compte.
Le professeur Allan Meltzer a dit en plaisantant que le capitalisme sans échec est comme une religion sans péché ». Si certaines entreprises sont protégées de la faillite lorsqu’elles ne peuvent pas payer leurs factures, la concurrence est faussée et favorise les entreprises inefficaces et protégées. Les banques dont les dettes sont garanties par l’État bénéficient d’un avantage injuste qui leur permet de répartir les fonds de manière inefficace, de prendre des risques inconsidérés aux dépens des contribuables et de gaspiller des ressources qui seraient mieux utilisées par des entreprises ne bénéficiant pas d’une telle protection.
La crise financière de 2007-2009 n’est pas la première à illustrer le fait que les systèmes bancaires protégés ont tendance à exploser, imposant des pertes énormes aux contribuables qui doivent payer la facture. Rien qu’au cours des trois dernières décennies, plus d’une centaine de crises bancaires majeures ont eu lieu dans le monde (Laeven et Valencia, 2012). Aucun sujet d’économie financière n’a fait l’objet d’un consensus plus clair parmi les chercheurs que la proposition selon laquelle la protection des banques par les pouvoirs publics a contribué à la récente vague de faillites bancaires coûteuses dans le monde – des faillites d’une ampleur sans précédent.
Le récent ouvrage d’Anat Admati et Martin Hellwig, The Bankers’ New Clothes (Princeton 2013), propose de forcer les banques à maintenir une part beaucoup plus importante de leur financement sous forme de capitaux propres plutôt que de dettes, de sorte que les actionnaires des banques plutôt que les contribuables supportent la majeure partie ou la totalité du risque de baisse des pertes bancaires. Dans leur zèle bien intentionné pour démontrer à quel point il serait bénéfique, simple et sans coût d’imposer une augmentation spectaculaire des ratios de fonds propres des banques, Admati et Hellwig surestiment les avantages et sous-estiment les coûts associés à la réforme proposée.
Ratios de fonds propres comptables contre les véritables ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques
Admati et Hellwig affirment que pour obtenir une augmentation crédible de la proportion de fonds propres des banques, il suffit d’augmenter les exigences réglementaires minimales pour le ratio de la valeur comptable des fonds propres par rapport aux actifs. Si seulement c’était aussi simple, mais ce n’est pas le cas ; l’augmentation du ratio de la valeur comptable des capitaux propres au sens comptable n’augmente pas nécessairement les véritables ratios de capital des banques, comme je l’ai soutenu dans mon travail récent (Calomiris 2013). Les bilans bancaires ne rendent pas compte d’une grande partie des pertes économiques que les banques peuvent subir. En outre, les pratiques comptables peuvent dissimuler l’ampleur des pertes sur prêts, et les régulateurs désireux d’éviter les crises de crédit sont souvent complices de cette situation. Il en résulte que les véritables ratios de fonds propres des banques peuvent être bien inférieurs à ce que leur valeur comptable indique. En outre, les choix des banques en matière de risque importent, et pas seulement leurs fonds propres. L’approche de Bâle sur la pondération des risques des actifs et l’approche plus simple préconisée par les auteurs (qui abandonnerait toute pondération des risques en faveur d’une simple exigence de fonds propres par rapport aux actifs) ont toutes deux un défaut commun : elles encouragent les banques à poursuivre des augmentations cachées du risque des actifs.
Pour toutes ces raisons, l’augmentation des ratios de fonds propres requis ne se traduit pas nécessairement par une réduction du risque de faillite bancaire. Cela ne signifie pas que les ratios de fonds propres ne sont pas pertinents, mais seulement que le fait d’exiger une augmentation des fonds propres comptables ne se traduit pas, en soi, par une augmentation des fonds propres réels. De même, et surtout, des exigences plus élevées en matière de fonds propres ne garantissent pas que les banques auront des fonds propres plus élevés par rapport à leur risque, ce qui est l’objectif essentiel de la réforme réglementaire envisagée par Admati et Hellwig.
Admati et Hellwig soutiennent également que l’augmentation du ratio de financement par capitaux propres dans la structure du passif des banques a peu ou pas de coûts sociaux. Ils rejettent la possibilité que des exigences plus élevées en matière de fonds propres pour les banques puissent être socialement coûteuses comme une bête noire… aussi insignifiante que les nouveaux vêtements de l’empereur dans le conte d’Andersen ». Les auteurs poursuivent en disant : « Pour la société, il y a en fait des avantages significatifs et essentiellement aucun coût à des exigences de fonds propres beaucoup plus élevées ». Une telle politique permettrait de résoudre le conflit fondamental entre ce qui est bon pour les banques et ce qui est bon pour l’économie au sens large. »
Coût des fonds propres par rapport aux rendements corrigés du risque
Ces déclarations ne représentent pas les résultats de décennies de recherche englobant des dizaines de contributions théoriques et empiriques dans la littérature bancaire et financière des entreprises. Le principal tour de passe-passe académique effectué par les auteurs, qui est à la base de ces déclarations, consiste à concentrer l’attention uniquement sur les rendements ajustés au risque attendus par les investisseurs lors de l’examen des coûts ajustés au risque pour les banques de leurs choix en matière de structure du capital. Admati et Hellwig assimilent à tort les deux. Le coût des fonds propres, affirment les auteurs, correspond essentiellement aux rendements que les sociétés doivent fournir aux actionnaires pour justifier l’argent qu’elles ont reçu d’eux ». Mais pour les banques qui émettent ces capitaux propres, il est presque certain qu’il y a d’autres coûts (et avantages) importants associés aux choix de structure du capital qui ne sont qu’indirectement liés aux rendements attendus et reçus par les investisseurs. C’est pourquoi le coût de l’émission d’actions pour une banque et le rendement attendu par les investisseurs en actions qui achètent la nouvelle offre ne sont généralement pas les mêmes.
Il a été démontré que les différences entre les rendements attendus par les investisseurs et les coûts de financement des entreprises impliquent qu’il existe, en général, une combinaison optimale de dettes et de capitaux propres pour chaque banque (ou toute autre entreprise), qui reflète une variété de considérations. Une catégorie de modèles se concentre sur l’effet de la déductibilité des paiements d’intérêts sur la combinaison optimale de dettes et de capitaux propres – les entreprises mettent en balance l’avantage fiscal de la dette et la valeur préservée en détenant plus de capitaux propres et en limitant ainsi le risque de détresse financière. Une autre catégorie de modèles de « signalisation » considère comment l’émission d’actions peut avoir des effets négatifs sur les perceptions du marché des opportunités d’investissement des entreprises, et conduire les émetteurs à éviter les offres d’actions plus qu’ils ne le feraient autrement. Dans une autre classe de modèles encore, le choix de la bonne combinaison de dettes et d’actions conduit à des transferts efficaces de contrôle aux créanciers dans certains états du monde, ce qui encourage également la diversification du portefeuille et la révélation véridique des résultats de l’investissement, ce qui réduit les coûts de financement. Dans une quatrième catégorie de modèles, la bonne combinaison de capitaux propres et de dettes peut inciter à une gestion plus efficace des risques, ce qui réduit également les coûts de financement. Enfin, dans le contexte bancaire, l’émission de titres de créance à court terme et à très faible risque, combinée à des fonds propres suffisants, peut procurer des avantages non pécuniaires en termes de liquidité aux détenteurs de la dette (en particulier les déposants), ce qui augmente la demande de dette et permet aux banquiers d’économiser sur les coûts de financement.
Coûts des exigences plus élevées en matière de fonds propres des banques
La discussion d’Admati et Hellwig sur les coûts de financement des banques et la structure du capital ne reconnaît que deux avantages du financement par l’emprunt : la déductibilité fiscale des intérêts et les distorsions du filet de sécurité découlant des garanties gouvernementales qui réduisent effectivement les coûts de la dette subordonnée des banques ainsi que les dépôts. Ils soutiennent que l’élimination de ces avantages du financement par l’emprunt est souhaitable. Cette affirmation néglige des preuves empiriques substantielles qui vont dans le sens d’autres influences, comme les modèles de signalisation. Mais même si le traitement fiscal privilégié de la dette et les subventions au titre du filet de sécurité étaient les seuls facteurs favorisant le financement par l’emprunt, et même si l’on pouvait affirmer, à partir d’une analyse coûts-avantages sociaux, qu’il serait souhaitable de supprimer les subventions au titre du filet de sécurité et la déductibilité fiscale des intérêts, il ne s’ensuit pas que cela ne coûte rien.
Une implication importante des différents modèles de structure optimale du capital est que le fait de forcer les banques à augmenter leur ratio de fonds propres par rapport à leurs actifs réduira généralement la volonté des banques de prêter. Un grand nombre d’études ont montré que, lorsque les banques doivent augmenter leur ratio fonds propres/actifs, elles choisissent souvent de le faire en réduisant les nouveaux prêts, ce qui évite de devoir lever de nouveaux fonds propres et les coûts élevés qui y sont associés. Par exemple, une étude récente de la réaction de l’offre de prêts aux augmentations des ratios de fonds propres requis au Royaume-Uni indique qu’une augmentation d’un point de pourcentage des ratios de fonds propres requis réduit l’offre de prêts aux entreprises non financières nationales d’environ 7 % (ce qui implique une élasticité de l’offre de prêts d’environ 0,7 négatif).
La réduction de l’offre de prêts qui résulte de l’augmentation des ratios de fonds propres n’est pas seulement un coût ponctuel. Un ratio de fonds propres plus élevé signifie qu’à mesure que le système bancaire se développe, un pourcentage plus important des fonds propres des banques devra être levé à l’extérieur plutôt que par la rétention des bénéfices. Comme il est coûteux de mobiliser des capitaux extérieurs (en grande partie à cause des coûts de signalisation et d’agence mentionnés plus haut), les banques seront confrontées à des coûts de financement plus élevés en permanence, ce qui réduira en permanence l’offre de prêts par rapport à un monde où les exigences en matière de ratio de fonds propres sont plus faibles.
Trouver la bonne exigence de fonds propres bancaires
L’existence de coûts sociaux associés à des exigences de fonds propres plus élevées n’exclut pas le caractère souhaitable d’une augmentation substantielle de ces exigences. En effet, la plupart des économistes (moi y compris) seraient prêts à accepter une certaine réduction de l’offre de crédit en échange des avantages d’une plus grande stabilité financière, en particulier compte tenu des faibles ratios de fonds propres que les banques maintiennent actuellement.
Quel est le bon ratio de fonds propres à cibler, et sur quoi repose le ratio de 25 % des fonds propres par rapport aux actifs proposé par Admati et Hellwig ? Après tout, s’ils croyaient vraiment à leur argument selon lequel l’augmentation du ratio de fonds propres ne peut jamais avoir de coût, alors pourquoi ne pas préconiser un ratio de fonds propres de 100% ?
Le principal fondement de la recommandation d’Admati et Hellwig d’un ratio de 25% est leur opinion selon laquelle l’expérience historique montre qu’avant la protection du filet de sécurité, les banques maintenaient ce niveau de ratios de fonds propres. Mais Admati et Hellwig sont trop désinvoltes lorsqu’ils font ces comparaisons historiques, et ils omettent de noter certaines différences importantes entre les banques d’alors et d’aujourd’hui. Les ratios de fonds propres des banques, tant aux États-Unis qu’à l’étranger, ont varié considérablement dans le passé et n’ont généralement pas atteint 25 % des actifs. Certains des systèmes bancaires les plus stables – celui du Canada, par exemple – ont eu des ratios de fonds propres relativement faibles. Les faibles ratios de fonds propres des banques canadiennes à succursales nationales reflétaient la plus grande diversification de leur portefeuille et d’autres caractéristiques réduisant le risque, contrairement aux banques à bureau unique (unités) beaucoup plus risquées aux États-Unis. Les ratios de fonds propres des banques américaines ont varié de façon spectaculaire au fil du temps, et d’une manière qui a clairement reflété les changements dans le risque de leurs actifs. Les ratios de fonds propres par rapport au risque des actifs sont l’attribut clé de la réglementation prudentielle, et non les ratios de fonds propres en soi. L’utilisation de simples ratios d’équité historiques d’un certain exemple passé comme référence, sans tenir compte du risque, peut considérablement surestimer ou sous-estimer la mesure dans laquelle les ratios d’équité actuels des grandes banques mondiales devraient être augmentés.